Introducción
Esta investigación se propone transitar por una primera etapa de identificación de las oportunidades de actuación en las edificaciones en las manzanas frentistas a 18 de Julio, entre las calles Ejido y la Plaza Independencia, a los efectos de contribuir a la construcción de nuevas herramientas para revitalizar el centro de la ciudad.
La Universidad a través de sus servicios ha cumulado conocimiento sobre los procesos sociales, económicos, políticos y físicos que ocasionan la perdida de vitalidad del Centro.
Pero no hemos aun consustanciado esas reflexiones en investigaciones de campo operativas, es decir con la intención de identificar oportunidades donde operar para desencadenar procesos que las propias fuerzas de la sociedad sean capaces de llevar adelante.
Creemos que es el momento de ensayar nuevos instrumentos urbanísticos, más relacionados con la población y las oportunidades de actuación tanto de los poderes públicos como de los promotores privados.
El objetivo principal de esta línea de investigación es intentar aprender –a partir de las múltiples experiencias llevadas a cabo en el mundo contemporáneo–, de la realidad nacional y local.
En síntesis, intentar arribar a un producto capaz de ser útil a los técnicos tanto de la actividad pública como privada, al mismo tiempo que alimentar la capacidad de innovación en las capacidades de propuesta de los futuros egresados.
Capítulo 1 | La recuperación del Centro
1.1 Consideraciones Generales
La temática de investigación desarrollada en este trabajo, se inscribe en el marco del largo aliento -para el cual se ha conformado un Grupo de Investigación con docentes del Taller Perdomo registrado como tal en CSIC-, que pretende llegar a proponer acciones para reconvertir construcciones y volcarlas nuevamente al mercado, identificando actores posibles, instrumentos de gestión y estimación de costos, que sirvan de desencadenante de procesos reales y operativos de revitalización del stock .existente.
En el mundo actual del trabajo del arquitecto, ya no se espera pasivamente “el encargo” para satisfacer una “demanda” que alguien formule, sino que es necesario reconocer en que medida se dispone de un conocimiento útil en el campo del hábitat humano, y en función de ese reconocimiento encontrar las oportunidades de responder a las necesidades de la sociedad allí donde se las mismas se encuentran.
El resultado esperado es tener un modelo de procedimiento y un catálogo de primeras aproximaciones a posibles intervenciones que pudiera ser de utilidad no solo académica sino también para técnicos de Oficinas Públicas y entidades promotoras privadas involucrados en el desarrollo urbano y edilicio de Montevideo.
1.2 Marco Conceptual
El proceso de deterioro de las áreas originalmente centrales es un fenómeno conocido en distintas ciudades del mundo.
En respuesta a él se han generado nuevos instrumentos adecuados a cada realidad particular que han logrado, desde las Administraciones Publicas, recuperar esos barrios para la sociedad toda, recuperando así un activo económico de múltiples dimensiones: desde el turismo hasta la inclusión social (en este último tema a través de la oferta residencial para sectores de bajos recursos, que se ven expulsados hacia las periferias por el alto precio de la tierra en las áreas mejor servidas).
En el caso del Centro de Montevideo la consigna recuperar el centro no ha generado aún resultados similares que tengan efectos notorios sobre la realidad.
No obstante, en el transcurso del desarrollo de esta investigación, fue aprobada por el Poder Ejecutivo, el 17 de agosto de 2012, la Ley Nº 18.795 de Promoción a la vivienda de interés social, que en el marco de las atribuciones de la Agencia Nacional de Vivienda, concede especiales beneficios tributarios y créditos para la construcción de vivienda de interés social en amplios sectores de Montevideo.
En particular, para el área central y la zona de nuestro estudio, define:
Promoción de construcción de obra nueva y de acciones sobre el stock existente (reciclaje, ampliación y refacción), sin tope de precio para la venta, con 100% de beneficios tributarios para el alquiler.
Es posible entonces, que veamos en los próximos años, un incremento del interés privado por las inversiones en el Centro, para lo cual sería importante contar con algunos instrumentos complementarios de gestión urbanística que aún no se han concretado.
Particularmente, el planeamiento urbanístico ha tenido grandes avances en las ciudades del Uruguay -en especial en Montevideo- a partir de los ’90 con la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo (POT) que desencadenó una serie de planificaciones derivadas por zonas especiales a promover desde la Intendencia para la recalificación de barrios consolidados y la regularización de áreas periféricas.
Los primeros planes especiales atendieron áreas de preservación patrimonial como Ciudad Vieja, Pocitos, Prado, Barrio Sur, Carrasco y Punta Gorda. O de valor paisajístico como el Plan del Arroyo Miguelete o la Rambla del Cerro.
En el caso del Centro, existe la intención de su planificación derivada, por lo cual se consigna su pertenencia a una de las Áreas de Promoción y Planes Estratégicos, señalada como “Plan Especial del Centro”, del cual hasta el momento no se conocen avances.
Se debe señalar que durante muchos años el Centro ha quedado librado a los procesos naturales de mercado, perdiendo desde hace décadas sus valores de centralidad social, económica y cultural.
Pese a la enorme capacidad instalada en infraestructura edilicia, servicios y medios de comunicación, el Centro ha visto desplazada su vitalidad fundacional hacia barrios más calificados, generando una ciudad policéntrica y extendida pero deteriorada en su sector más representativo.
En espacios consolidados a través del tiempo -como es el caso del Centro- actuar sobre las construcciones privadas desde una intencionalidad de revitalización urbana tiene sus límites cuando se hace desde la planificación pública.
En la actualidad se procura definir algún tipo de recuperación de las fachadas a través de incentivos para el mantenimiento de las construcciones de interés patrimonial, y la protección de las mismas cuando están dentro del catálogo que las clasifica con cierto grado de protección.
Sin embargo, la recuperación de una cantidad que se presume importante de edificios de buen valor que hoy están abandonados o subutilizados puede tener un efecto explosivo en aquella deseada recuperación del centro.
Y se entiende además, que es posible, toda vez que se estudien posibilidades programáticas y económicas viables de recuperación de tales edificios, algo que los instrumentos clásicos de planificación urbana no son capaces de hacer.
En países donde este tipo de revitalizaciones de áreas urbanas consolidadas y degradadas se ha llevado adelante, ha sido necesario montar oficinas especializadas, estudios de largo aliento y muchos recursos desplegados por una Administración Pública fuerte, en conjunción con intereses privados, motivados ambos por situaciones excepcionales, como ha sido el caso de las Juegos Olímpicos de Barcelona, o la reconversión en áreas habitacionales de terrenos degradados en las zonas portuarias de Londres, Buenos Aires o Lisboa.
Para el caso de la vivienda de interés social, es de esperar que la nueva ley Nº18.795, genere un buen impulso a la inversión privada en el sector, atrayendo población residente que sin duda generará externalidades en la actual estructura comercial y de servicios. No obstante, aunque cabe suponer que las mismas serán revitalizadoras, corresponde adelantarse con alguna prospectiva de calidad deseada en el sector comercial que impera hoy como el principal elemento caracterizador del área y –por su ubicación–, de la ciudad en su conjunto.
1.3. Objetivos
Objetivo general:
Contribuir desde la Arquitectura, a develar las oportunidades de inversión en estructuras existentes en el Centro de Montevideo para poner a disposición de las Instituciones publicas y privadas un catalogo de posibles intervenciones a los efectos de desencadenar un proceso de revitalización del Centro de Montevideo.
Objetivo específico:
Identificar, relevar y analizar las construcciones de las manzanas frentistas a la avenida 18 de Julio -entre Plaza Independencia y Ejido- poniendo a prueba un método y unos resultados que puedan extenderse al conjunto de la zona Centro.
Capítulo 2 | Aspectos Metodológicos
2.1. Trabajo de campo
2.1.1. Estrategia teórico-metodológica
Se identificaron las situaciones que respondían a las siguientes seis categorías:
1. Fósiles. Edificaciones abandonadas.
2. Terrenos Baldíos
3. Padrones subutilizados
4. Construcciones inconclusas
5. Edificios patrimoniales degradados.
6. Galerías comerciales
2.1. 2. Definición de Categorías
Fósiles
Se denominan fósiles a las edificaciones total o parcialmente abandonadas, las que, como resultado de este abandono, se suelen encontrar en un avanzado estado de deterioro, en ocasiones muy cerca de poder ser consideradas ruinosas.
En el caso de la zona considerada esta situación suele afectar sobre todo a las plantas altas de construcciones que mantienen actividad comercial en la planta baja.
Es frecuente, además, que dichas plantas altas se utilicen marginalmente como depósitos de los comercios de la planta baja.
Terrenos baldíos
La categoría no incluye solamente los terrenos baldíos propiamente dichos, de los que existen muy pocos casos en el Centro, sino que abarca también a aquellos terrenos utilizados como estacionamientos con estructuras mínimas construidas, las que muy habitualmente se reducen solamente a la fachada, estando el resto del predio a cielo abierto.
Aunque estos padrones tienen una actividad económica rentable, se entiende que su utilización está muy por debajo de sus posibilidades y por lo tanto constituyen una oportunidad de actuación.
Padrones subutilizados
Se trata en este caso de padrones con edificaciones que están en uso pero de baja altura (uno o dos niveles), por lo cual podrían ser aptas para posibles sustituciones, habida cuenta de la diferencia entre su altura actual y las alturas máximas permitidas por la normativa vigente.
Construcciones inconclusas
Esta categoría alude a edificios no terminados pero con un avance relativamente importante en su proceso constructivo. Pese a su denominación, no solo trata de identificar estructuras incompletas, sino también edificios cuya terminación se encuentra detenida desde hace tiempo, con un nivel de finalización no habilitada. En cualquier caso, interesa porque son casos donde la situación es propicia a las ocupaciones ilegales.
Edificios patrimoniales degradados
Incluye edificios públicos en uso, pero con avanzado deterioro de sus instalaciones. Su identificación y puesta en relevancia, puede movilizar los intereses públicos que contribuyan a dar ejemplo de valorización del área.
Galerías comerciales
Se entendió necesario abrir una nueva categoría especifica dentro de edificaciones subutilizadas identificada como Galerías Comerciales, ya que ocupan un capitulo importante dentro del proceso de evolución comercial del Centro.
Habiendo sido en su momento de auge una modalidad para facilitar la instalación de paseos comerciales con variada oferta y afluencia de público, fue sufriendo un paulatino abandono por la aparición de la modalidad comercial de los Shopping cerrados ubicados en otras áreas de la ciudad, generando centralidades más locales en barrios más residenciales.
2.2. Análisis
Se procedió a realizar un relevamiento planimétrico y fotográfico de las situaciones identificadas.
Se analizaron los antecedentes sobre: catastro, normativa, uso actual y condiciones de origen de los padrones y las construcciones relevadas.
Se confeccionaron fichas por padrón dentro de cada manzana, explicitando una valoración de los casos catalogados.
2.3. Propuesta
Se definió una estrategia de posibles actuaciones.
Se identificaron zonas de oportunidad.
Se ensayaron propuestas de posible reconversión.
Capítulo 3 | Estrategias
La identificación de oportunidades de inversión en el Centro de Montevideo (objetivo general de este trabajo) se entiende ligada a dos consideraciones básicas de las que derivan las estrategias que aquí se proponen.
1. La capacidad del Centro de albergar una cantidad mucho mayor de población residente y de lugares de trabajo de los que hoy tiene. La degradación del Centro operada en las últimas décadas esta también ligada a su vaciamiento. Las políticas oficiales promueven su repoblación. Por lo tanto, una de las líneas estratégicas que se plantean estará relacionada con las posibilidades de densificación.
2. Por otro lado, el Centro dispone de una gran cantidad de construcciones valiosas que estan o bien muy deterioradas o bien fuera de uso, pero que tienen capacidad de recuperarse. Por lo tanto, la otra línea estratégica será la recuperación de estructuras existentes,
Estas líneas se materializan en tres estrategias, que representan posibilidades distintas –a veces opuestas- de actuación sobre los padrones considerados:
1. Colmatación
Se trata de dimensionar las operaciones potenciales de construcción de baldíos, sustitución de fósiles y estructuras subutilizadas hasta alcanzar el máximo de edificabilidad permitida en cada padrón, llevando al límite la capacidad del Centro de albergar más población y locales de trabajo.
Es un ensayo teórico que intenta evidenciar la cantidad potencial de suelo vacante, aunque se sabe que esa capacidad es potencial.
Su operatividad es demostrativa a los efectos de compararla con las capacidades de otros barrios que sufren una fuerte presión inmobiliaria, lo cual conlleva a un alza desmedida del costo del suelo que implica en muchos casos, fuertes presiones por parte de los operadores privados por lograr excepcionalidades en los límites de altura permitida.
No obstante, se fue prudente al considerar que aunque la normativa indique que es construible el 100% del predio, se calculó solo una planta baja de 100% de ocupación y un 70% en los demás niveles.
2. Recuperación de fósiles
En esta categoría se estimó que la refuncionalización de parte del stock existente se hará en base a lo efectivamente ya construido.
Es también una hipótesis conservadora, ya que puede ser presumible un aumento de área aprovechando la posibilidad de mejorar la relación costo-beneficio.
Sin embargo, las variaciones en más o menos del área existente, no pueden asegurarse, por lo cual los números utilizados corresponden a la volumetría ya construida, suponiendo operaciones de puesta en uso de lo que hoy se encuentra abandonado.
3. Recuperación de galerías
Las galerías pueden recuperarse buscando adaptarse a los criterios comerciales contemporáneos o por la vía de una refuncionalización completa que cambie sus destinos originales. Son, desde este punto de vista, oportunidades especiales, por estar ubicadas en algunos de los padrones más grandes.
Las operaciones posibles, dependen mucho de la geometría del predio, en cuanto existen por un lado casos donde los frentes son estrechos y la galería consiste en una circulación central con locales a ambos lados, en un conjunto más acotados en sus dimensiones que un corredor de Shopping actual.
Son casos donde la modalidad ferial que se produce en algunas reconversiones actuales, se adaptan bien, como gran tienda de ofertas variadas que en un único local compartimentado.
Por otro lado existen predios que permiten mayor generosidad espacial, con locales mayores, patios centrales y eventuales salidas a otras calles, que pueden admitir conversiones variadas y más originales, actuando incluso por sectores complementarios aunque no necesariamente del mismo tipo.
También incidirán en las soluciones a proponer, la situación de los edificios ubicados en las plantas altas, ya que muchas veces los accesos a los mismos están relacionados con la galería.
4. Zonas de oportunidad
Son zonas de oportunidad definidas por la ubicación contigua de dos o más de los padrones identificados en este trabajo. Se identificaron 17 zonas proyectuales, las que se indican en el plano.
Su operatividad reside en la posibilidad de generar cierta sinergia, que es presumible cuando se generan mejoras en cierto entorno.
Son áreas de oportunidad en cuanto se despliega como un repertorio de posibles asociaciones público-privado, en donde un estudio previo de identificación de mayor o menor dificultad a los efectos de su presumible transformación, (ya sea por la naturaleza de las preexistencias como por la posibilidad de interesar a los actores privados: propietarios o promotores), posibilite empezar gestiones tendientes a aunar voluntades.
Dicho estudio excede los límites del actual trabajo, pero queda abierta la delimitación para iniciar otra etapa de investigación más detallada.
En todos los casos existe también la potencialidad de unificar las acciones, accediendo a terrenos más grandes y con capacidad de albergar programas que no caben en padrones comunes.
Algunos de los ensayos proyectuales incluidos en el capítulo siguiente, así lo evidencian a modo de posibles ejemplificaciones.